- Menés à vive allure et sur tous les fronts, les « Macronomics » ambitionnent de libérer et réorienter les initiatives au profit de la croissance et de l’emploi.
- Nous retraçons ici, dans un jeu de questions-réponses, l’action du gouvernement au terme de la première année du quinquennat Macron.
- Nous évoquons aussi la suite de l’agenda, qui s’annonce chargé. Les trois principaux chantiers qui restent à mener à bien sont la rationalisation des dépenses publiques, la réforme systémique des retraites et la refonte de la fiscalité locale.
Une année s’est écoulée depuis l’élection d’Emmanuel Macron à la présidence de la République française. L’occasion d’établir, sous forme de questions – réponses, un bilan intermédiaire. A grands traits, l’action menée jusqu’ici a consisté à poser les premiers jalons de la transformation du modèle économique et social français, vers un modèle « plus mobile et plus juste » pour reprendre la terminologie officielle.
Quels sont les marqueurs de la politique économique menée et l’objectif recherché ?
Ces marqueurs correspondent aux différents types de revenus stimulés. Ainsi, concernant les revenus du capital, la mesure la plus emblématique est la suppression de l’ISF, plus exactement sa transformation en un impôt de solidarité sur la seule fortune immobilière (IFI). L’introduction du PFU, prélèvement forfaitaire unique de 30%1 sur les revenus financiers, entre aussi dans cette catégorie. En allégeant la fiscalité du capital, ces deux mesures cherchent à améliorer l’attractivité de l’économie française2 et à stimuler la prise de risque et l’investissement des entreprises. L’emploi est aussi en ligne de mire car il devrait s’en trouver indirectement soutenu. Avec ces mesures, et celles en faveur des entreprises (cf. infra.), le président mise sur un effet d’entraînement de l’ensemble de l’économie.
Les revenus du capital ne sont pas les seuls à être soutenus : aux yeux du président, c’est une condition nécessaire mais non suffisante. Ainsi, deux mesures clés concernent le revenu disponible des ménages : la suppression des cotisations salariales chômage et maladie3 et l’exonération de la taxe d’habitation pour 80% des ménages encore assujettis4. L’objectif commun est le soutien au pouvoir d’achat, doublé, pour la mesure qui porte sur les cotisations, d’un autre objectif, à savoir faire en sorte que le travail soit mieux valorisé.
Une dernière catégorie de revenus fait l’objet d’un soutien ciblé : les transferts sociaux, sous la forme d’une revalorisation de diverses prestations (minimum vieillesse, allocation adulte handicapé, prime d’activité, chèque énergie).
Le souci de préserver les équilibres financiers compte aussi parmi les marqueurs de la politique économique actuellement menée. Des hausses d’impôts accompagnent ainsi les baisses mais elles ne se limitent pas à répondre à l’objectif budgétaire de limitation du déficit. La hausse de la CSG5 correspond à l’esprit d’origine de cet impôt et participe d’un élargissement nécessaire du financement de la protection sociale. La hausse, importante, du prix du tabac6 répond aussi et surtout à un objectif de santé publique tandis que l’alourdissement de la fiscalité sur les carburants répond à
l’impératif de la transition énergétique.
En plus de ces mesures fiscales et budgétaires, quelles sont les autres composantes des Macronomics ?
Pour reprendre une autre formule du président de la République, la philosophie générale des réformes engagées est de « libérer et protéger » (l’économie, les entreprises, les individus). C’est sous cet angle qu’est structuré le programme national de réforme (PNR), remis en avril 2018 à la Commission européenne en même temps que le programme de stabilité. Les grands axes de ce programme, les mesures correspondantes et leur degré d’avancement, tels que présentés par le gouvernement, sont repris dans le tableau 2 en fin d’article. Dans les lignes qui suivent, nous avons fait notre propre regroupement d’une sélection de réformes.
S’agissant du volet « libérer », nous y incluons les réformes suivantes qui poursuivent, en l’accentuant, la politique de l’offre engagée par François Hollande :
- La nouvelle réforme du code du travail (après les assouplissements déjà apportés par la loi El Khomri de 2016) introduit, pour les entreprises, un surcroît de flexibilité, de simplicité et de visibilité dans l’organisation du travail et la gestion des effectifs pour mieux répondre aux fluctuations de l’activité, à la baisse comme à la hausse7. Cette réforme n’a, cependant, pas pour seul objectif d’augmenter la flexibilité du marché du travail français. Elle vise aussi, et c’est une condition de sa réussite, à établir un dialogue social de meilleure qualité. Son intitulé officiel est d’ailleurs « Loi sur le renforcement du dialogue social ». Elle contient également quelques mesures directement favorables aux salariés, dont l’augmentation des indemnités légales de licenciement et le renforcement du droit au télétravail.
- La transformation, en 2019, du CICE (crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, instauré en 2013) en une baisse pérenne, plus simple et plus lisible, de cotisations patronales (-6 points sur les salaires inférieurs à 2,5 SMIC), avec un allègement supplémentaire au niveau du SMIC (-3,9 points, dégressif jusqu’à 1,6 SMIC), vise à en renforcer les effets positifs attendus sur l’emploi.
- La baisse, par étapes, du taux marginal standard de l’impôt sur les sociétés (IS), de 33,3% aujourd’hui à 25% d’ici 20228, vise à aligner le taux français sur la moyenne européenne et, ce faisant, à renforcer la compétitivité et l’attractivité de la France. Elle permettra aussi de contrebalancer le surcroît d’IS dû à la transformation du CICE en baisse de charges.
- La loi PACTE (plan d’action en faveur de la croissance et de la transformation des entreprises) cherche à étoffer le tissu productif français et à améliorer le financement de l’économie (en mobilisant mieux et plus l’épargne salariale)9. Elle consiste en un nouvel ensemble de mesures en faveur du développement des PME et des ETI et d’une participation accrue des salariés aux résultats et aux décisions de l’entreprise10. Le financement des nouvelles mesures de soutien doit se faire par la diminution d’autres aides aux entreprises. Cette loi comprend aussi un volet sur les privatisations qui doit venir abonder le fonds de EUR 10 mds dédié au financement de l’innovation de rupture. Plus globalement, le développement de l’innovation est une composante importante des Macronomics.
Ce volet « libérer » se double d’un volet « protéger » : davantage de flexibilité s’accompagne de davantage de sécurité des personnes, plus exactement la sécurisation des parcours professionnels. Flexibilité et sécurité sont nécessaires et complémentaires et l’association des deux augmente la fluidité du marché du travail, afin de passer plus facilement d’une situation à une autre. C’est tout l’objet du triptyque de la réforme de la formation professionnelle, de l’apprentissage et de l’assurance-chômage. Le projet de loi qui regroupe ces trois réformes conjointes est intitulé « Pour la liberté de choisir son avenir professionnel ». L’objectif de la réforme de la formation professionnelle et de l’apprentissage n’est pas nouveau. Il s’agit de simplifier les deux systèmes dans toutes leurs dimensions (gouvernance, financement, certification), de les rendre plus souples, moins dispendieux, accessibles à tous et, in fine, plus efficaces. La formation, la qualification, l’adéquation des compétences sont des leviers essentiels pour (re)trouver un emploi et réduire le chômage. Les mesures envisagées sont, elles, novatrices, au premier rang desquelles la monétisation du compte personnel de formation ou CPF (désormais crédité en euros et non plus en heures).
L’effort en faveur de la formation professionnelle est aussi financier puisque EUR 15 mds des EUR 57 mds du grand plan d’investissement (GPI) sont dédiés à un plan d’investissement dans les compétences (PIC). Ces sommes seront consacrées à la formation d’un million de jeunes sortis du système scolaire, sans emploi ni en formation (les NEET Neither in Employment, Education or Training) et autant de chômeurs peu qualifiés. Dernier point à souligner : cette réforme de la formation continue est complétée de changements à tous les niveaux du système éducatif pour améliorer la formation initiale, autre domaine critique où le niveau nécessite d’être relevé.
La réforme de l’assurance-chômage, dont l’objectif général est de rendre le système plus universel et plus juste, introduit aussi plusieurs nouveautés : extension aux démissionnaires et aux indépendants (sous strictes conditions) ; renforcement du principe des « droits et devoirs » et contrôle plus étroit de la recherche d’emploi ; arrangement à trouver au niveau des branches, d’ici la fin 2018, pour limiter et mieux réguler le recours aux contrats très courts (sinon, introduction par le gouvernement d’un système de bonus-malus sur les cotisations chômage des employeurs) ; possible modification des règles du cumul chômage-emploi ; modification du mode de gouvernance, du bipartisme actuel vers un tripartisme associant plus étroitement l’Etat aux partenaires sociaux. En résumé, le volet « libérer » vise à stimuler l’activité et l’emploi quand le volet « protéger » vise à réduire le chômage et la précarité en améliorant la formation, l’insertion et la mobilité sur le marché du travail.
Les réformes suivent-elles un ordre particulier ?
Les réformes suivent un ordre chronologique précis, ce qui a pu alimenter la polémique quant à l’orientation réelle de la politique suivie. Ainsi, le volet « flexibilité » de la réforme du marché du travail a précédé de quelques mois le volet « sécurité » : promulgation des ordonnances réformant le code du travail en septembre 2017 ; présentation du projet de loi « Pour la liberté de choisir son avenir professionnel » en Conseil des ministres le 27 avril et débat au Parlement prévu en juin. Ce décalage dans le temps et le caractère moins concret du volet « protéger » par rapport à certaines mesures emblématiques du volet « libérer » alimentent le sentiment d’un déséquilibre en faveur de la flexibilité, perçue négativement, au détriment de la sécurité perçue comme le parent pauvre. La réalité est pourtant plus équilibrée.
Les mesures fiscales et budgétaires décidées pour 2018 et leur chronique ont, de leur côté, alimenté deux débats, l’un quant à leur effet redistributif (qui sont les principaux bénéficiaires ?) et l’autre portant sur leur effet net sur le pouvoir d’achat des ménages en 2018 (positif, négatif ou nul ?). Le bilan diffère selon que l’on regarde les chiffres en moyenne sur l’année, en fin d’année ou en année pleine (une fois les mesures intégralement mises en oeuvre, certaines montant progressivement en charge).
Le gouvernement a, en effet, fait le choix d’augmenter la CSG et de supprimer l’ISF en une fois, dès le début de l’année, mais d’étaler dans le temps la suppression des cotisations salariales maladie et chômage11 ainsi que l’exonération de la taxe d’habitation12. L’alourdissement de la fiscalité comportementale s’étale aussi sur plusieurs années et, pour 2018, la hausse a déjà eu lieu : en janvier pour les carburants, en mars pour le tabac. Enfin, même principe d’étalement pour les revalorisations de prestations sociales, avec un premier geste en avril pour le minimum vieillesse et l’allocation adulte handicapé. Pour la prime d’activité, il faut attendre octobre, 2019 pour le chèque énergie (cf. tableau 1 pour un rappel des différentes mesures fiscales et de leurs montants tels qu’estimés par le gouvernement).
■ Les principales mesures fiscales en 2018 – EUR mds
Compte tenu de ce calendrier, les hausses d’impôts l’emportent sur les baisses au premier trimestre 2018, le rapport s’inversant au quatrième trimestre. Le frein à la consommation et à la croissance ressenti en début d’année ne serait donc que temporaire. L’essentiel des hausses d’impôts étant passé, et plusieurs baisses restant à venir, ce frein ferait place à une impulsion, potentiellement importante fin 2018 et qui le resterait en 201913.
Quelle part de responsabilité les Macronomics ont-ils eu dans les bons chiffres de la croissance en 2017 ?
Elle est forcément limitée, car les réformes sont en vigueur depuis trop peu de temps pour avoir déjà produit des effets. L’amélioration conjoncturelle de 2017 est une coïncidence, opportune, mais non une conséquence des nouvelles réformes. On décèle toutefois un possible effet positif derrière le redressement du climat des affaires de mai à décembre 2017 et, de manière plus avérée, sur l’image de la France auprès des investisseurs étrangers. La croissance et l’emploi pourraient s’en trouver soutenus dès 2018. Mais ce sont surtout des résultats en termes de relèvement de la croissance potentielle et de baisse du chômage structurel qui sont attendus. Or, ils seront longs à émerger et dans une ampleur difficile à estimer à ce stade14.
Emmanuel Macron sera aussi, et peut-être surtout, jugé sur sa capacité, au travers de l’ensemble de ses réformes, à réduire les fractures de la société française, à rassembler le pays plus qu’à le relever économiquement. Telle que nous analysons son action jusqu’ici, il fait du redressement économique, et du marché du travail en particulier, la condition de l’amélioration sociétale. Partant du diagnostic selon lequel la société va mal parce que l’économie va mal, il fait le pari que si l’économie va mieux, alors la société ira mieux. Mais la causalité inverse est aussi importante : redonner confiance aux Français est autant une conséquence qu’une cause du redressement économique.
L’amélioration économique que le président cherche à impulser devra être suffisamment importante pour se diffuser à toutes les strates de la société et que les fruits de cette croissance soient partagés par tous : le « graal » de la croissance forte et inclusive. Le défi est de taille. Le président doit y faire face sans un fort degré d’adhésion à sa politique :
sa cote de confiance est plutôt basse, moins que ses deux prédécesseurs au même moment de leur mandat mais inférieure à 50% d’opinions favorables (cf. graphique).
Que sait-on de la suite du quinquennat ?
Emmanuel Macron déroulant son programme électoral et un certain nombre d’orientations économiques ayant déjà été fixées dans le budget 2018, on dispose d’une certaine visibilité sur la suite du quinquennat. Les trois gros chantiers suivants, dossiers sensibles s’il en est, restent à mener à bien :
- La réforme systémique des retraites : le projet est de fusionner l’ensemble des régimes en un seul, universel, et de mettre en place un système de cotisations tel qu’un euro cotisé ouvre les mêmes droits pour tous.
- La rationalisation des dépenses publiques et, parallèlement, la réforme de l’État et de la fonction publique : l’objectif est de réduire de 4 points la part des dépenses publiques dans le PIB à l’horizon 2022 (qui passerait d’environ 56% en 2017 à 52% dans cinq ans). Il s’agit de retrouver des marges de manoeuvre budgétaires indispensables pour réduire le ratio de dette publique et alléger plus nettement la pression fiscale. Un comité dédié (Comité Action Publique 2022) a été chargé de conduire une revue des missions et des dépenses publiques pour identifier les pistes possibles d’économies et leurs montants. Ses conclusions, très attendues, sont annoncées pour juin.
- La refonte de la fiscalité locale : elle doit permettre de financer, sans nouveaux impôts, la suppression totale à venir de la taxe d’habitation. Une gageure.
D’autres baisses d’impôts, non encore budgétées ni datées, sont aussi à venir, dont l’exonération de cotisations (patronales et salariales) sur les heures supplémentaires et une diminution des impôts sur la production.
2019 sera aussi marquée par le passage au prélèvement à la source des impôts sur le revenu et 2020 par le changement de la formule de calcul du taux du livret A15. Pour conclure, il reste un dernier chantier à mentionner : celui du renforcement de l’Europe et de la zone euro en particulier. Un autre enjeu de taille qui mettra à l’épreuve le volontarisme français.
